ორგანიზაცია „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“, 2015 წლის ივნისში საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის შეფასების ანგარიში გამოაქვეყნა. დოკუმენტი ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის 12 ინსტიტუტის, მათ შორის სახალხო დამცველის აპარატის საქმიანობის შეფასებას მოიცავს და ამ სტრუქტურებში ბოლო ოთხი წლის განმავლობაში განხორციელებულ დადებით თუ უარყოფით ცვლილებებს ასახავს.

საქართველოს სახალხო დამცველი მიესალმება ორგანიზაცია „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ ანგარიშს და აღნიშნავს, რომ არასამთავრობო ორგანიზაციათა აქტიურობა ამ მიმართულებით მნიშვნელოვნად დაეხმარება ქვეყანაში დემოკრატიული პროცესების და სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების ხარისხის გაზრდას. თუმცა, ანგარიშში სათანადოდ არ არის ასახული საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატში მომხდარი პოზიტიური ცვლილებები და შესაბამისად, 2011 წლიდან დღემდე ინსტიტუციის საქმიანობა შეფასებულია, როგორც მცირედ გაუმჯობესებული.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე და „საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის შეფასების ანგარიშის“ მნიშვნელობის გათვალისწინებით, სახალხო დამცველს სურს განმარტებები გააკეთოს შეფასების დოკუმენტთან დაკავშირებით და მიუთითოს იმ უზუსტობებზე რაც ანგარიშში მოხვდა.

უპირველეს ყოვლისა, უნდა აღინიშნოს შეფასების საანგარიშო პერიოდის (2011-2015 წწ.) უზუსტობის შესახებ. ანგარიში 2015 წლით თარიღდება, რაც ქმნის შთაბეჭდილებას, რომ მასში ასახულია 2015 წელს განხორციელებული ცვლილებები და ტენდენციები. თუმცა, ბუნებრივია ანგარიშის გამოქვეყნების თარიღის (2015 წლის ივნისი) გათვალისწინებით, ეს შეუძლებელი იყო. შესაბამისად, იქიდან გამომდინარე, რომ კვლევა 2014 წელს ჩატარდა, ანგარიშში არ არის ასახული სახალხო დამცველის აპარატში 2015 წელს განხორციელებული ცვლილებების შესახებ. გამონაკლისია აპარატის საბიუჯეტო დაფინანსება, რაც 2014 წლის დეკემბრის ბოლოს უკვე ცნობილი იყო, პარლამენტის მიერ დამტკიცებული „ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის თანახმად.

1. სტრუქტურა, ორგანიზაციული მოწყობა და რესურსები

2013-2014 წლებში სახალხო დამცველის აპარატი ინსტიტუციურად და ფინანსურად გაძლიერდა, გაიზარდა აპარატის მუშაობის არეალი. 2014 წელს სახალხო დამცველის მანდატი გაფართოვდა, კერძოდ, 2014 წლის მაისში მიღებულ იქნა კანონი „დისკრიმინაციის ყველა ფორმის აღმოფხვრის შესახებ“, რომლის მიხედვითაც საქართველოს სახალხო დამცველი ახორციელებს ზედამხედველობას დისკრიმინაციის აღმოფხვრის და თანასწორობის უზრუნველყოფაზე.

2012–2015 წლების პერიოდში მნიშვნელოვნად გაიზარდა საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატის ფინანსური და ადამიანური რესურსი. კერძოდ, 2015 წელს სახალხო დამცველის ბიუჯეტი გაიზარდა 68%–ით, ხოლო 2012 წელთან შედარებით 2015 წლის ბიუჯეტი გაორმაგებულია (2012 წელს ბიუჯეტი შეადგენდა 2 100 000 ლარს, ხოლო 2015 წელს – 4 000 000 ლარს შეადგენს). 2015 წელს სახალხო დამცველის აპარატის დამტკიცებული საშტატო ერთეული არის 123 (რაც 2012 წელთან შედარებით თითქმის გაორმაგებულია).

ბიუჯეტის მნიშვნელოვანი ზრდა განპირობებულია საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატში განხორციელებული სტრუქტურული ცვლილებებით. უნდა აღინიშნოს, რომ სახალხო დამცველმა გააქტიურა საქმიანობა სხვადასხვა მნიშვნელოვანი მიმართულებებით. კერძოდ შეიქმნა საპარლამენტო მდივნის პოზიცია; ჩამოყალიბდა ახალი დეპარტამენტები: თანასწორობის დეპარტამენტი („დისკრიმინაციის აღმოფხვრის შესახებ“ საქართველოს კანონის შესაბამისად), თავდაცვის სფეროში ადამიანის უფლებების დაცვის დეპარტამენტი, შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირთა უფლებების დეპარტამენტი (2014 წლიდან სახალხო დამცველი განახორციელებს მონიტორინგს შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე პირთა კონვენციის იმპლემენტაციაზე საქართველოში), ანალიტიკური დეპარტამენტი და საერთაშორისო ურთიერთობებისა და კომუნიკაციების დეპარტამენტი; ასევე, შეიქმნა რეგიონული სამმართველო და მნიშვნელოვანი ნაბიჯები გადაიდგა სახალხო დამცველის რეგიონული წარმომადგენლობების გაძლიერებისათვის. მისასალმებელია, რომ სტრუქტურული ცვლილებების კუთხით არსებული წინსვლა „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ შეფასების ანგარიშშიც არის აღნიშნული.

II. გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება

გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მიმართულებით, როგორც კანონმდებლობის ასევე პრაქტიკის დონეზე, სახალხო დამცველის აპარატის საქმიანობაში მნიშვნელოვანი პროგრესი შეინიშნება. 2014 წლის დეკემბერში ცვლილება შევიდა „სახალხო დამცველის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 26–ე მუხლში, რომლის მიხედვითაც, სახალხო დამცველის აპარატთან საზოგადოებრივი საბჭოების შექმნა საკანონმდებლო დონეზე გახდა შესაძლებელი. სახალხო დამცველის საქმიანობაში საზოგადოების ჩართულობის მიზნით, უკვე ათამდე სხვადასხვა მიმართულების საბჭო ფუნქციონირებს. სახალხო დამცველის 2013 წლის სექტემბრის განკარგულებით, აპარატის ვებგვერდი ბევრად უფრო ეფექტური და პროაქტიული გახდა; უფრო მარტივად ხელმისაწვდომია სახალხო დამცველის ანგარიშები და რეკომენდაციები. 2011 წელთან შედარებით, მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა აპარატის მუშაობა საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნაზე რეაგირების მხრივ; 2014 წელს გამჭვირვალობის ხარისხის ამაღლებისთვის სახალხო დამცველის აპარატს „ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის“ ჯილდოც მიენიჭა. ანგარიშვალდებულების მხრივ აღნიშვნის ღირსია, სახალხო დამცველის ყოველთვიური საინფორმაციო ბიულეტენი, ყოველთვიური ბრიფინგები პრესისთვის, აპარატის საქმიანობასთან დაკავშირებული ხარისხობრივი და სტატისტიკური ანგარიშების მომზადება, სპეციალური ანგარიშების რაოდენობის მნიშვნელოვანი ზრდა. ამასთან, 2013 წელს (პირველად), ისევე, როგორც 2014 მოხდა სახალხო დამცველის აპარატის საქმიანობის ანგარიშის წარდგენა არსამთავრობო და საერთაშორისო ორგანიზაციების, დიპლომატიური წარმომადგენლობისა და მასმედიისთვის. მიუხედავად ბოლო წლებში „მდგომარეობის ხელშესახები გაუმჯობესებისა“, რაზეც გამოქვეყნებულ კვლევაშიც არის საუბარი, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მიმართულებით სახალხო დამცველის საქმიანობა 2015 წელსაც 2011 წლის მსგავსი ქულით შეაფასა.

III კეთილსინდისიერება

კეთილსინდისიერების პრაქტიკული ნაწილის შეფასების ჭრილში, დოკუმენტში აღნიშნულია, რომ საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატში ახალი თანამშრომლების მიღება ხდება კონკურსის გარეშე და ეს პროცესი არაა გამჭვირვალე. ამასთან, ამ ინფორმაციის წყაროდ მითითებულია კონკრეტულ ექსპერტთან ინტერვიუ. ცალსახად უნდა აღინიშნოს, რომ კვლევაში მითითებული ინფორმაცია არ შეესაბამება სინამდვილეს. 2013–2015 წლებში აპარატში თანამშრომელთა მიღება ხდებოდა მხოლოდ კონკურსის საფუძველზე. კონკურსი კი ტარდება „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილი წესით. გარდა ამისა, 2013 წლიდან სახალხო დამცველის პირველი მოადგილის ბრძანებით, შექმნილია საკონკურსო–საატესტაციო კომისია, რომლის შემადგენლობაში აპარატის თანამშრომლების გარდა შედიან გაერთიანებული პროფკავშირისა და არასამთავრობო ორგანიზაციის წარმომადგენლები. უფრო მეტიც, სხვადასხვა დონორი ორგანიზაციების მიერ დაფინანსებული პროექტების ფარგლებშიც კი, როცა სახელშეკრულებო წესით ხდება პირების დაქირავება და არ არსებობს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის მოთხოვნით კონკურსის ჩატარების აუცილებლობა, ცხადდება ღია კონკურსი და თანამშრომლების შერჩევა დადგენილი საკონკურსო პროცედურების დაცვით ხორციელდება. ამ ინფორმაციის გადამოწმება ადვილადაა შესაძლებელია სახალხო დამცველის ვებგვერდზე, სადაც გამოქვეყნებულია ყველა ვაკანსია. იმის გათვალისწინებით, რომ მსგავსი არასწორი ინფორმაციის დაფიქსირება ანგარიშში სახალხო დამცველის აპარატისა და მისი საქმიანობის დისკრედიტაციას იწვევს, აუცილებელია კვლევის ავტორების მიერ ანგარიშში გადამოწმებული და სანდო მონაცემები ყოფილიყო შეტანილი.

IV დამოუკიდებლობა

ინსტიტუტის დამოუკიდებლობის პრაქტიკულ კონტექსტში კვლევა საუბრობს მხოლოდ სახალხო დამცველის ინსტიტუტის მიმართ საზოგადოების ნდობის საკითხებზე. სახალხო დამცველის აპარატისადმი საზოგადოების ნდობის რეიტინგის შემცირების წყაროდ მითითებულია „კავკასიის ბარომეტრის“ კვლევები, თუმცა, ანგარიშში მოყვანილია მხოლოდ 2011–2013 წლების კვლევის შედეგები, არავითარი მონაცემი არ არის 2014 და 2015 წლებზე, მაშინ როცა ანგარიშს აქვს პრეტენზია, რომ ასახავს მდგომარეობას 2011 წლიდან 2015 წლის გარკვეული პერიოდის ჩათვლით. აქვე ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ „კავკასიის ბარომეტრის“ კვლევების მიხედვით სახალხო დამცველის აპარატის მიმართ საზოგადოების ნდობა კლების მიმართულებით მიდის არა 2011 წლიდან, არამედ 2008 წლიდან.

რაც შეეხება უფრო ახალ კვლევებს, უნდა აღინიშნოს, რომ ეროვნულ–დემოკრატიული ინსტიტუტის (NDI) მიერ 2015 წელს გამოქვეყნებული კვლევის მიხედვით, საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატი შედის იმ უწყებების ხუთეულში, რომელთა საქმიანობასაც მოსახლეობა დადებითად აფასებს. კერძოდ, ამ კვლევის მიხედვით გამოკითხულთა უმრავლესობა ყველაზე კარგად საქართველოს მართლმადიდებელი ეკლესიის საქმიანობას აფასებს, რეიტინგში მეორე ადგილს იკავებს საქართველოს ჯარი, მესამე ადგილს იუსტიციის სახლები, მეოთხე ადგილზეა საქართველოს პოლიცია, შემდეგ რეიტინგებში მოდის სახალხო დამცველის აპარატი და სხვა უწყებები.

მეორე ინდიკატორი, რომელიც ჩვენთვის მნიშვნელოვანია და ასახავს საზოგადოების მხრიდან ნდობის გაზრდას ინსტიტუტის მიმართ, არის მოქალაქეების მომართვების მნიშვნელოვანი ზრდა. 2012 წელთან შედარებით სახალხო დამცველის აპარატისათვის მომართვები გაორმაგდა. კერძოდ, 2012 წელს დარეგისტრირდა 4 291 განცხადება/საჩივარი, აქედან დასაშვებად ცნობილი იქნა - 3 167. ხოლო, 2014 წელს რეგისტრირებულია 7 929 განცხადება/საჩივარი. დასაშვებად ცნობილი იქნა - 6 555.

V სახალხო დამცველის როლი – გამოძიება

სახალხო დამცველის როლისა და გავლენის გაზრდის, ასევე სახალხო დამცველის რეკომენდაციების შესრულებაზე ზედამხედველობის კუთხით, წინგადადგმულ ნაბიჯად უნდა შეფასდეს საქართველოს პარლამენტის თვისობრივად ახალი მიდგომა სახალხო დამცველის ყოველწლიური ანგარიშის განხილვასთან მიმართებაში. 2013–2014 წლებში საქართველოს პარლამენტმა საქართველოს სახალხო დამცველის საპარლამენტო ანგარიშის მოსმენის შემდეგ, დაამკვიდრა დადგენილების მიღების პრაქტიკა, სადაც აისახა სახალხო დამცველის ძირითადი რეკომენდაციები სხვადასხვა სახელმწიფო უწყებების მიმართ. იმავე დადგენილებებით, საქართველოს სახელისუფლებო ორგანოებს დაევალათ საქართველოს პარლამენტის ადამიანის უფლებების და სამოქალაქო ინტეგრაციის კომიტეტისათვის, ერთი წლის განმავლობაში აღნიშნული რეკომენდაციების შესრულების მიზნით გაწეული საქმიანობის ანგარიშის წარმოდგენა, რაც პირველად 2015 წელს განხორციელდა. ჩატარდა რამდენიმე საკომიტეტო მოსმენა ადამიანის უფლებათა დაცვისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის კომიტეტში, სადაც სამთავრობო უწყებებისა და სამინისტროების წარმომადგენლებმა პარლამენტს, სახალხო დამცველს და საზოგადოებას წარუდგინეს ანგარიში სახალხო დამცველის რეკომენდაციების შესრულებასთან დაკავშირებით.

საქართველოს სახალხო დამცველმა გაამკაცრა მიდგომები და 2014 წლიდან დაიწყო კანონით გათვალისწინებული დაჯარიმების მექანიზმის გამოყენება იმ სახელმწიფო უწყებების მიმართ, რომლებიც არ ასრულებენ სახალხო დამცველის კანონიერ მოთხოვნას მოთხოვნილი ინფორმაციის მიწოდებისა თუ სახალხო დამცველის რეკომენდაციის/წინადადების შესრულების შედეგების თაობაზე. აღნიშნული მექანიზმი 2006 წლის შემდგომ სახალხო დამცველის მიერ გამოყენებული არ ყოფილა. ამასთან, სახალხო დამცველის აპარატი აწარმოებს ყოველწლიურ სტატისტიკას რეკომენდაციების შესრულების თაობაზე, ავლენს უწყებებს რომლებიც ასრულებენ, არ ასრულებენ, ან ნაწილობრივ ასრულებენ სახალხო დამცველის რეკომენდაციებს და ამ ინფორმაციას პერიოდულად აწვდის საზოგადოებას.

სახალხო დამცველის აპარატი გააქტიურდა საკანონმდებლო წინადადებების მომზადების კუთხით. უკვე არაერთი წინადადება გაიგზავნა საქართველოს პარლამენტში. გვაქვს რამდენიმე წარმატებული შედეგიც, ყველაზე მთავარი, არის პრევენციის ეროვნული მექანიზმის ჯგუფის წევრებისთვის პენიტენციურ დაწესებულებებში ფოტოგადაღების უფლების მინიჭება, რაც ძალაში 2016 წლის სექტემბერში შევა. ამჟამად აქტიურად ვთანამშრომლობთ პარლამენტის ადამიანის უფლებათა დაცვისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის კომიტეტთან „დისკრიმინაციის ყველა ფორმის აღმოფხვრის შესახებ“ საქართველოს კანონში შესატან ცვლილებებთან დაკავშირებით, რამაც უფრო ეფექტური უნდა გახადოს სახალხო დამცველის, როგორც თანასწორობის საკითხებზე ზედამხედველი ორგანოს, უფლებამოსილება.

მიგვაჩნია, რომ ზემოაღნიშნული აქტივობები და სხვა მრავალი მნიშვნელოვანი სიახლე აპარატში, ნამდვილად იმსახურებდა „საერთაშორისო გამჭვირვალობა–საქართველოს“ კვლევაში სათანადოდ ასახვას, რაც სამწუხაროდ არ განხორციელებულა.

VI სანიმუშო პრაქტიკის დამკვიდრების ხელშეწყობა

კვლევაში აღნიშნულია, რომ სანიმუშო პრაქტიკის ხელშეწყობის კუთხით სიტუაცია არსებითად არ შეცვლილა 2011 წლიდან და აპარატი ტრენინგებს გარკვეული გამონაკლისების გარდა, არ უტარებს სამინისტროების თუ სხვა სამთავრობო უწყებების წარმომადგენლებს. უნდა აღინიშნოს, რომ ამ მიმართულებითაც საგრძნობლად შეცვლილია მდგომარეობა 2011 წლის შემდეგ, რაც, მიუხედავად „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოსთვის“ მიწოდებული ინფორმაციისა, არ ასახულა გამოქვეყნებულ კვლევაში.

სახალხო დამცველის აპარატის თანამშრომლები აქტიურად არიან ჩართულები სხვადასხვა უწყებების წარმომადგენლებისთვის ტრენინგების ჩატარების პროცესში. კერძოდ, აპარატმა 500–მდე უბნის ინსპექტორსა და 200–მდე პატრულ–ინსპექტორს ჩაუტარდა ტრენინგი ოჯახში ძალადობის საკითხებზე; თავდაცვის სამინისტროს 30–მდე წარმომადგენელს გენდერულ საკითხებზე. დისკრიმინაციის აღმოფხვრისა და თანასწორობის უზრუნველყოფის საკითხებზე ტრენინგები ჩაუტარდა 763 მოსწავლეს, 70–მდე პროკურორსა და პოლიციელს, 20–მდე ჟურნალისტს და სხვა. ეს პროცესი კვლავ გრძელდება და საგანმანათლებლო საქმიანობა 2015 წლიდან სახალხო დამცველის აპარატის ერთ-ერთი პრიორიტეტული მიმართულებაა. სამწუხაროდ, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა–საქართველოს“ შეფასების ანგარიშში ეს პროგრესი სათანადოდ დაფიქსირებული არ არის.